A regulamentação da relevância à luz do sistema da repercussão geral – Migalhas

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Até o momento, dois projetos foram apresentados ao Senado visando à regulamentação da relevância do recurso especial. Um foi apresentado pelo STJ, sugerindo que o legislador se inspire na atual sistemática da repercussão geral; o outro veio da OAB, sugerindo tomar a transcendência do recurso de revista como modelo.

Nesse texto, fazemos uma breve exposição sobre o atual sistema da repercussão geral no STF, adicionando considerações sobre os projetos de lei até então apresentados para a regulamentação da relevância.  Pretende-se responder, ao final, se a adoção do sistema da repercussão geral como modelo de inspiração para a regulamentação da relevância, em vez da transcendência do recurso de revista, acabará com a atuação do STJ na revisão e controle de aplicação da lei, como parece supor o projeto da OAB.

A repercussão geral foi concebida pela EC 45/2004 apenas como um requisito de admissibilidade1, consistente na demonstração pelo recorrente de que a questão debatida no recurso extraordinário é relevante do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, e ultrapassa os interesses subjetivos das partes do processo (art. 543-A do CPC/73, com a alteração dada pela Lei nº 11.418/2006).

Isso significa que, na ausência de demonstração de repercussão geral, o recurso extraordinário não seria admitido pelo STF. Mesmo que a parte tivesse razão e o recurso fosse cabível conforme as hipóteses previstas no art. 102, III, da Constituição Federal, sem a repercussão geral da questão debatida, o STF não avançaria para o julgamento de mérito. A decisão sobre o reconhecimento ou a negativa de repercussão geral, no entanto, teria eficácia apenas para o caso concreto, sem efeito vinculante expansivo.

Esse foi o formato inicialmente concebido para a repercussão geral.

Nos últimos quinze anos, porém, modificações2 infraconstitucionais e no âmbito do regimento interno do STF deram à repercussão geral um formato que não havia sido cogitado quando de sua concepção original: hoje, afetado um recurso extraordinário ao “regime da repercussão geral”, a decisão que reconhece a inexistência do requisito constitui um precedente obrigatório negativo, deflagrando o efeito dos repetitivos previsto nos arts. 1.035, § 8º e 1.030, I, parte inicial, do CPC (negativa de seguimento aos recursos sobrestados na presidência ou vice-presidência do Tribunal de origem que versem sobre a mesma questão). Por outro lado, sendo reconhecida a repercussão geral da questão constitucional, o processo é distribuído para julgamento de mérito e a decisão faz precedente vinculante, incidindo os efeitos dos repetitivos previstos no art. 1.030, I, parte final, do CPC, que barram a subida de recursos contrários à tese.

Em ambos os casos, seja em relação ao precedente negativo de inexistência de repercussão geral, seja em relação ao precedente positivo que examina a causa e fixa uma tese em relação ao mérito da questão jurídica debatida, serão constituídos temas de repercussão geral. A partir de então, recursos que tratem da mesma questão não subirão mais à Corte, pois estarão sujeitos aos efeitos do sistema que o legislador projetou para os repetitivos. Em outras palavras, fixada as teses, há delegação de sua aplicação aos demais órgãos do Poder Judiciário, devendo os Tribunais inferiores, ao exercerem juízo de admissibilidade dos recursos extraordinários, negar seguimento àqueles que já tiverem a tese de repercussão geral negada pelo STF (art. 1.030, I, a, CPC).

Como assevera Paulo Mendes de Oliveira, hoje, o STF, em vez de apreciar caso a caso, nos milhares de recursos extraordinários que lhe são endereçados, a existência ou não de repercussão geral – o que dificilmente resolveria o problema do volume -, “associou a repercussão geral à formação de precedentes, de maneira que, por meio de um procedimento especial, ao negar ou reconhecer a repercussão geral de determinado tema, formará um precedente qualificado a ser aplicado aos demais casos”3.

A repercussão geral não é mais apenas um requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, mas uma técnica de formação de precedentes vinculantes.

Dois aspectos positivos desse modelo, essenciais para que o STF atingisse a marca histórica do menor acervo desde 1993, são: primeiro, a possibilidade de conferir eficácia vinculante a decisões que reconhecem a ausência de um requisito de admissibilidade, como a repercussão geral, o que não existe no regime dos repetitivos; e segundo, o fato de que o regime de repercussão geral, para gerar uma tese vinculante, não exige considerações sobre a repetitividade dos processos, já que essa questão é irrelevante para a formação de precedente pelo sistema da repercussão geral.

Além disso, outra vantagem consiste em que não apenas os julgamentos pela inexistência de repercussão geral constituem precedentes vinculantes, mas também aqueles que reconhecem a natureza infraconstitucional da controvérsia (art. 324, §2º, RISTF), caso em que o recurso será remetido para o STJ (art. 1.033, CPC).

Deve-se ter em conta que o projeto apresentado pelo STJ ao Senado, quando refere-se ao “regime de relevância”, o faz levando em consideração esse atual sistema da repercussão geral, que a concebe como um requisito de admissibilidade e uma técnica de julgamento para a formação de precedentes.

Quando entrou em vigor o CPC/2015, estendendo o rito dos repetitivos para o STF – que até então existia apenas para o STJ, desde 2008 -, o que a Corte fez foi integrar todo o capítulo que o código dispôs para o recurso extraordinário repetitivos ao método da repercussão geral que já estava em operação. O STF nunca pôs em prática propriamente os repetitivos idealizados pelo legislador. Foi necessário apenas integrar o conteúdo dos arts. 1.036 a 1.041 ao sistema da repercussão geral, de tal modo que, na prática, para o STF, onde se lê, no CPC, “recurso extraordinário repetitivo”, deve-se entender “recurso extraordinário julgado no regime de repercussão geral”. 

Além da polissemia que a expressão “repercussão geral” hoje apresenta (requisito de admissibilidade e técnica de formação de precedente), há um outro aspecto da dinâmica do STF no julgamento dos recursos extraordinários que não pode se perder de vista, embora ainda tenha sido pouco elucidado doutrinariamente.

O fato de ter integrado o sistema de precedentes ao da repercussão geral não significa que o STF julgue recursos extraordinários apenas por meio dessa rota procedimental. A maior parte dos recursos extraordinários que hoje são processados e julgados pelo STF, na verdade, não passa por esse procedimento, que é uma espécie de rito especial. Eles se submetem ao crivo de admissibilidade da Presidência e, se admitidos, são distribuídos a um Relator para julgamento individual ou colegiado nas turmas, sem que as decisões proferidas nesses casos constituam precedente.

Atualmente, há dois principais circuitos a que se submetem os recursos extraordinários admissíveis pelo STF, os quais, segundo Bruno Dantas e Teresa Arruda Alvim, consistem em: “(1) julgamento de mérito monocrático ou pelo órgão fracionário, sem afetação ao regime de repercussão geral (e sem formação de precedente vinculante” e “(2) julgamento de mérito no Plenário pelo regime de repercussão geral, no qual será formado precedente vinculante, com redação de tese”4.

Muitas publicações feitas entre a entrada em vigor do CPC e o momento atual repetiram o equívoco de ordem prática de supor que as alterações promovidas pela Lei 13.256/2016 teriam realmente equiparado o julgamento do recurso extraordinário avulso ao julgamento de um recurso extraordinário repetitivo, como se todo e qualquer recurso extraordinário que tivesse sua repercussão geral apreciada e reconhecida atualmente constituísse precedente vinculante5. Isso foi o que idealizou a doutrina, como insistem enfaticamente Bruno Dantas e Teresa Arruda Alvim6, que fizeram parte da comissão de juristas responsável por elaborar o CPC/2015.

Se isso correspondesse à realidade, porém, toda a atividade judicante do STF a partir de março de 2016, quando entrou em vigor a Lei n. 13.256/2026, teria se resumido à quantidade de temas de repercussão geral julgados até o momento atual, o que se sabe não ser verdadeiro, pois, somente no primeiro semestre de 2024, por exemplo, o STF já proferiu já 52.066 decisões, das quais 10.034 foram colegiadas. 

Onde, afinal, e como, foram decididos todos esses processos?

Em sua maioria, tirando os processos originários, aqueles relativos ao controle concentrado de constitucionalidade e os recursos ordinários constitucionais, trata-se de recursos (extraordinários, com ou sem agravos) que “sobreviveram” ao crivo de admissibilidade da Presidência e foram distribuídos aos gabinetes para julgamento de mérito singular ou colegiado, sem afetação ao regime de repercussão geral.

Antes de serem distribuídos a um Relator, os recursos extraordinários e agravos em recursos extraordinários, no STF, como acima mencionado, passam por um exame de admissibilidade no âmbito da Presidência, que se desenvolve em três etapas:

a) a primeira (“Q1”), onde que se verifica se o recurso é tempestivo, se a representação processual é regular, se foi recolhido o preparo, se incide a Súmula 281/STF7, se o recurso traz em suas razões preliminar de repercussão geral, e se, tratando-se de agravo em recurso extraordinário, teria sido o caso de se impugnar a decisão que não admitiu o RE por meio de agravo interno (art. 1.030, § 2º, do CPC).

b) a segunda (“Q2”), na qual se examina se o acórdão impugnado discute questão que já tenha sido submetida ao sistema da repercussão geral, determinando-se, se for o caso, a devolução do recurso à origem, para observância do tema.

c) e a terceira (“Q3”), em que é analisado, por fim, se seriam aplicáveis ao caso quaisquer outros óbices ao conhecimento do recurso, como, por exemplo, a ausência de prequestionamento, a incidência de súmulas do STF, como os enunciados 2798, 4549 ou 73510, a natureza infraconstitucional da controvérsia, bem como se a fundamentação a respeito da existência de repercussão geral é genérica ou específica.

Ultrapassada essa análise inicial, o recurso, em tese admissível, poderá ser pautado pelo Presidente diretamente no plenário virtual, para reconhecimento ou negativa de repercussão geral –  ocasião em que, sendo reconhecido o requisito, terá início o “regime da repercussão geral”, com distribuição do recurso a um Relator, para posterior julgamento do mérito11, com a formação de tema e tese vinculante; ou poderá o recurso ser distribuído a um Relator, para julgamento fora do regime de repercussão geral, circunstância que não levará à formação de tema e de precedente vinculante. 

Se o recurso for distribuído a um Relator para julgamento fora do sistema da repercussão geral, esse, por sua vez, poderá a) submetê-lo ao sistema de repercussão geral, caso considere conveniente a formação de precedente vinculante sobre a inexistência do requisito ou sobre o mérito da questão discutida; b) constatar que já existe tema de repercussão geral sobre a questão, devolvendo o recurso à origem, para a observância do respectivo tema; d) decidir monocraticamente, negando repercussão geral para o caso concreto (art. 326, § 1º, RISTF); d) proferir decisão monocrática, tendo por objeto a admissibilidade ou do mérito do recurso, sem se pronunciar sobre a repercussão geral e sem formar precedente vinculante; ou e) pautá-lo para julgamento colegiado, tendo por objeto a admissibilidade ou o mérito do recurso, sem manifestação sobre a repercussão geral e sem a criação de precedente vinculante12.

Em outras palavras, uma vez distribuído o recurso, cabe ao relator decidir a respeito do seu destino em relação aos circuitos de julgamento.

O rito comum e o rito especial, embora produzam resultados distintos, são comunicáveis. O fato de o recurso passar pelo crivo de admissibilidade da Presidência e ser distribuído a um Relator para julgamento singular ou na turma pelo rito comum não significa que ele não possa mais tarde ser submetido ao rito especial, a fim de fazer precedente vinculante. Uma vez distribuído o recurso ao seu gabinete, o Relator poderá tanto reconhecer a existência de algum óbice que não tenha sido verificado pela Presidência, deixando de conhecer do recurso, quanto entender que ele deve ser afetado ao rito especial, ocasião em que, sendo reconhecida a repercussão geral, o julgamento do mérito do recurso será ficará a cargo do Plenário do STF.

Como destacam o Ministro Marco Aurélio Bellizze, Carl Olav Smith e Marcelo Ornellas Marchiori, a submissão do recurso extraordinário ao sistema da repercussão geral consiste em “procedimento facultativo, no qual, geralmente, o reconhecimento da repercussão geral deslocará o julgamento de mérito do recurso extraordinário para o Plenário da Corte”13, retirando-lhe, portanto, do rito comum, que contempla apenas julgamento monocrático ou colegiado por órgão fracionário.

Os autores, com base em pesquisa empírica, demonstram que, entre 2007 e 2020, as turmas do STF proferiram inúmeros julgamentos de mérito fora do sistema da repercussão geral. Explicam que, em sua maioria, essas decisões “foram julgamentos nos quais as Turmas do STF conheciam dos recursos sem realizar a análise do requisito da repercussão geral, com a formação de jurisprudência em diversas questões jurídicas, sem a formação de teses vinculantes”. Além disso, mostram que, em casos mais recentes, de 2021 a 2024, os órgãos fracionários continuam julgando fora do sistema da repercussão geral, mas agora fundamentam suas decisões frequentemente na jurisprudência da própria Corte ou em interpretações acerca dos precedentes vinculantes constituídos no sistema da repercussão geral, sugerindo que, gradativamente, a resolução dos casos pelo rito comum esteja pacificando as questões jurídicas e tornando mais restrita a atuação das turmas14. 

Esse esclarecimento é necessário, a fim de que as propostas concorrentes sejam avaliadas sob premissas transparentes e não provoquem conclusões equivocadas, a exemplo, entre outras, da suposição, feita pela exposição de motivos do projeto da OAB, de que a equiparação da relevância à repercussão geral “implicaria fazer de cada caso estimado e julgado relevante em recurso especial uma tese de efeito vinculante”.

Nesse ponto, a exposição de motivos replica o mesmo erro de premissa que parte expressiva da doutrina processual, até recentemente, manifestava em seus livros, a respeito da suposição de que todo recurso extraordinário apreciado pelo STF, a partir da entrada em vigor da Lei nº 13.256/2016, tivesse a repercussão geral reconhecida, levando à formação de uma tese de precedente vinculante.

Observe-se que o projeto parte de uma preocupação de que o STJ se converta, como teria ocorrido com o STF, em uma “Corte de teses”, dando a entender que todo recurso extraordinário julgado pelo STF levaria à formação de teses vinculantes. Por isso, o temor de que o STJ siga o mesmo caminho, já que tal medida reduziria severamente, da noite para o dia, a quantidade de recursos apreciados pelo Tribunal.

Isso, contudo, não corresponde à realidade.

O fato de a repercussão geral ter sido integrada ao sistema de precedentes não significa que todo recurso extraordinário julgado pelo STF leve à formação de uma tese vinculante. Pelo contrário, a grande massa de recursos apreciados pelo STF não leva à formação de precedente. A preocupação externada pela exposição de motivos – que, no fundo, consiste em supor extinta a função do STF no controle e aplicação do direito – é ilusória, sustentando-se em uma compreensão desatualizada do procedimento. 

Como já se demonstrou, a sistemática da repercussão geral envolve dois circuitos de julgamento dos recursos extraordinários admissíveis pelo STF: um comum, que concentra a maior parte dos recursos, distribuídos para julgamento individual ou colegiado nas turmas; e outro especial, denominado pela lei como “regime de repercussão geral”, no qual poderão ser formadas teses vinculantes pela inexistência de repercussão geral e, se for caso, teses que tratem do mérito da questão jurídica.

A persistência de uma via para a apreciação dos recursos extraordinários fora do regime da repercussão geral, que concentra a maioria dos casos julgados atualmente pelo Tribunal, demonstra que a função do STF como Corte revisora da correta aplicação do direito federal constitucional não foi extinta, ao contrário do que parte da doutrina supunha, assim como os juristas signatários da proposta da OAB.

O que a estratégia utilizada pelo STF fez, na verdade, foi inverter os polos predominantes, trazendo para a dianteira sua atuação como Corte de precedentes, sem abandonar completamente a abordagem revisional e de controle que historicamente a Corte teve. Essa guinada permitiu não somente “perceber significativa alteração procedimental, mas também uma maior conscientização dos operadores jurídicos quanto ao papel dos precedentes do STF”15, demarcando uma fase em que, finalmente, depois de quase um século, a Corte começa a se consolidar efetivamente como uma Corte de Cúpula, e não mais uma instância, do Poder Judiciário brasileiro. 

Se o STF é uma Corte de teses, como reconhece o projeto, o é em razão do segundo circuito, o do “regime da repercussão geral”. Isso, todavia, não desnaturou sua função de Corte revisora, dado que a maior parte dos recursos julgados pela Corte ainda se dá no rito comum, que não leva à formação de precedentes.

Sendo acatada, pelo legislador, a proposta de regulamentação da relevância adotando como inspiração a sistemática da repercussão, espera-se que, no STJ, desenvolvam-se circuitos de julgamento semelhantes16, que, por um lado, propiciarão o Tribunal exercer melhor sua função como Corte de precedentes, mas não extinguirá por completo – ao contrário do que faz supor o projeto – sua atuação no controle da aplicação do direito federal infraconstitucional na maioria dos casos apreciados.

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1 OLIVEIRA, Paulo Mendes de. Relevância no recurso especial: um requisito de admissibilidade ou uma técnica de julgamento?. In: MARQUES, Mauro Luiz Campbell; FUGA, Bruno Augusto Sampaio; TESOLIN, Fabiano da Rosa; LEMOS, Vinicius da Silva. Relevância da Questão Federal no Recurso Especial. Londrina: PR: Thoth, 2023. p. 428.

2 As alterações mais significativas, que incorporaram a repercussão geral ao sistema de precedentes, foram introduzidas pela Lei nº 13.256/2016. Essa lei revogou o art. 1.030 original e estabeleceu novas regras para a remessa e processamento dos recursos especiais e extraordinários ao STF e STJ. Além disso, outras modificações relevantes ocorreram por meio de diversas reformas regimentais no RISTF, entre 2007 e 2022, especificamente nos arts. 321 a 329.

3 OLIVEIRA, Paulo Mendes de. Op. cit. p. 427/428.

4 ALVIM, Teresa Arruda; DANTAS, Bruno. Precedentes, recurso especial e recurso extraordinário. 7 ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, p. 750. 

5 Até a 6 edição, o livro de Bruno Dantas e Teresa Arruda Alvim, por exemplo, referenciado várias vezes neste artigo, trazia essa posição. A posição foi modificada na última edição da obra.

6 ALVIM, Teresa Arruda; DANTAS, Bruno, Op. cit. p. 747. Cf.: “A criação de circuitos específicos, via interpretação da Corte e alterações regimentais, que destoam dessa regra geral, fazendo com que hoje haja recursos extraordinários julgados no mérito que não produzem efeitos de precedente, é algo que não consta e não constava originariamente do CPC! (grifos no original) […] Essa foi a novidade da reforma da Lei nº 13.256/2016, em relação ao recurso extraordinário. A alteração trazida por esta lei vinha imbuída da noção que se tem insistentemente tentado fazer prevalecer na prática brasileira de que o Supremo Tribunal Federal é uma corte de Cúpula, e como tal deve exercer uma função uniformizadora das intepretações possíveis do Direito Constitucional, contribuindo mesmo com a sua construção, nos casos cuja importância desborde o interesse das partes. Com a equiparação do regime do recurso extraordinário avulso e os recursos extraordinários repetitivos, esperava-se um êxito mais visível nesse aspecto, bem como expressiva diminuição do número de recursos que o Supremo Tribunal Federal julga por ano”.

7 Súmula 281 – É inadmissível o recurso extraordinário, quando couber na justiça de origem, recurso ordinário da decisão impugnada.

8 Súmula 279 – Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.

9 Súmula 454 – Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário.

10 Súmula 735 – Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar.

11 Em uma única hipótese, nesta etapa, pode ocorrer o julgamento de mérito do recurso: quando, após o reconhecimento da repercussão geral pelo plenário virtual, o colegiado entender que é caso de reafirmação da jurisprudência. Nesse cenário, o reconhecimento da repercussão geral não resultará na distribuição do processo aos gabinetes para julgamento de mérito, pois este já terá sido julgado na mesma ocasião do reconhecimento da repercussão geral. É fundamental distinguir claramente que o sistema de repercussão geral possui duas etapas: uma inicial, que consiste na verificação da existência ou não do requisito, e uma final, destinada ao julgamento do mérito da questão, com a definição da tese vinculante. Excepcionalmente, na hipótese de reafirmação de jurisprudência, essa última etapa pode coincidir com a primeira.

12 Segundo Paulo Mendes de Oliveira, “o procedimento comum é bastante flexível, sendo possível que o recurso extraordinário percorra rotas das mais diversas, a depender das peculiaridades do caso concreto”. O autor elaborou um esquema que descreve todas as possíveis trajetórias do recurso no rito comum, que deixam mais claro o conteúdo que podem ter as decisões monocráticas ou colegiadas por nós indicadas nos itens “d” e “e”. Ele detalha que, após a distribuição ao relator, o recurso pode seguir os seguintes caminhos: a) inadmissibilidade monocrática ou colegiada pela Turma, em virtude da natureza infraconstitucional da controvérsia; b) rejeição do entendimento do STJ de prejudicialidade do recurso extraordinário com relação ao recurso especial (art. 1.031, § 2º, do CPC), ocasião em que o recurso será remetido ao STJ (art. 1.031, § 3º); c) rejeição do entendimento do STJ de conversão do recurso extraordinário em recurso especial (art. 1.032, parágrafo único), ocasião em que o recurso será remetido ao STJ, com aplicação do art. 1.032, parágrafo único; d) inadmissibilidade monocrática ou colegiada Turma por quaisquer outras razões; e) negativa de repercussão geral para o caso concreto (art. 326, § 1º, RISTF); f) julgamento de mérito monocrático ou colegiado pela Turma, sem tese vinculante; g) identificação de tema já submetido ao regime de repercussão geral, sendo determinada a devolução ao Tribunal de origem para aplicação do precedente, via despacho sem conteúdo decisório. Cf. OLIVEIRA, Paulo Mendes de. O Recurso extraordinário e seus circuitos processuais. Site JOTA. Artigo disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-cpc-nos-tribunais/recurso-extraordinario-e-seus-circuitos-processuais-15102022. Acesso em 04.09.2024.

13 BELLIZZE, Marco Aurélio; SMITH, Carl Olav; MARCHIORI, Marcelo Ornellas. O que esperar da relevância da questão federal para o recurso especial? (Artigo no prelo)

14  BELLIZZE, Marco Aurélio; SMITH, Carl Olav; MARCHIORI, Marcelo Ornellas. O que esperar da relevância da questão federal para o recurso especial? (Artigo no prelo)

15 OLIVEIRA, Paulo Mendes de. Op. cit. p. 430.

16ALVIM, Teresa Arruda; DANTAS, Bruno, Op. cit. p. 788.

16 ALVIM, Teresa Arruda; DANTAS, Bruno, Op. cit. p. 789.

Maria Isabel Gallotti Rodrigues

Ministra do STJ.

Caio Victor Ribeiro dos Santos

Mestre em Direito Processual pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pós-graduado em Direito Processual Civil pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Professor de Direito Processual Civil da pós-graduação lato sensu da UERJ e da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio de Janeiro. Ex-Assessor de Ministro do Tribunal de Contas da União (TCU) e Professor assistente na graduação, mestrado e doutorado da UERJ e FGV Direito Rio. Assessor de Ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ).