Compensação previdenciária entre regime previdenciário e tempo militar – Migalhas

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Compensação previdenciária entre os regimes previdenciários: Norma constitucional de eficácia limitada no tocante ao tempo de serviço militar?

1. Introdução

Os direitos e deveres alusivos aos militares possuem regulamentação desde a Antiguidade Clássica. No Brasil, existe registro de que o primeiro estatuto dos militares teve sua gênese no ano de 1941. Como se sabe, a legislação militar possui precedentes nos diplomas portugueses; o regime monárquico era mantido tendo, como embasamento as forças da terra e do mar, caracterizando uma forte estrutura administrativa castrense.

Portanto, diante da esparsa legislação aplicável aos militares, do ponto de vista de obrigações, deveres, direitos, prerrogativas, natureza jurídica, inatividade dos militares das Forças Armadas e peculiaridades das forças auxiliares, o presente estudo objetiva realizar a abordagem sob o viés constitucional, previdenciário, administrativo e militar, considerando a previsão contida no art. 201, § 9.º, da CF/88, de contagem recíproca do tempo de contribuição do RGPS – Regime Geral de Previdência Social e do RPPS – Regime Próprio de Previdência Social, assim como as atividades militares previstas nos arts. 42 e 142 da CRFB, considerando o SPSM – Sistema de Proteção Social dos Militares.

Nessa senda, será feita a abordagem da possibilidade de cômputo do tempo de serviço militar sob a ótica constitucional, considerando a evolução histórica da legislação, o que perpassa o exame de particulares do militar na ativa e na inatividade, assim como a abordagem de conceitos da caserna.

Outrossim, tratando-se de uma categoria especial de servidores da pátria, faz-se necessária a definição de agentes públicos e distinções com o regime jurídico aplicado ao servidor público civil e aos trabalhadores em geral. Em seguida, será abordado o ponto central, que é a contagem recíproca e o cômputo do tempo de serviço militar para fins de aposentadoria no RGPS, no RPPS ou no SPSM estadual e, consequentemente, o direito assegurado ao regime instituidor de obter a compensação financeira, pleiteando seus créditos em face do regime de origem, considerando a averbação de um período das Forças Armadas, vínculo com a União e desdobramentos na esfera administrativa e judicial diante do mencionado pleito.

Em razão disso, conceitos elementares sobre o regime castrense e civil são apontados, atribuindo uma relação correlata com o regime jurídico civil sob a ótica administrativa e previdenciária, para que seja concedida uma amplitude no debate sobre a caserna e as relações com os demais agentes públicos.

2 Comparativo entre o regime jurídico do servidor público civil e do militar das Forças Armadas e Forças Auxiliares

O Estado de Direito, para ser fortalecido, deve ser pautado na construção da participação de civis e militares. No tocante aos militares, membros das Forças Armadas e das Forças Auxiliares, o exercício das suas funções públicas é peculiar, em decorrência da missão em assegurar a defesa da pátria, a garantia dos poderes constitucionais e a garantia da lei e da ordem. Com caráter permanente e regular, essas instituições são organizadas com base na hierarquia e na disciplina, estando sob a autoridade suprema do presidente da república. 

O militar, ao ingressar na corporação, passa a ter observância, de forma constante, aos princípios e regras que regem as instituições militares e às atividades públicas. As Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) são compostas por militares Federais. Eles são denominados de agentes públicos, formando uma categoria especial, que possui previsão nos arts. 142 e 143 da CF/88.

As forças auxiliares constituem a reserva do Exército brasileiro, integrando-as os militares dos Estados, do Distrito Federal e dos territórios (art. 42 da CRFB). Os militares das Forças Armadas possuem destinação constitucional em relação à defesa da pátria, da garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (art. 142 da CF/88), enquanto os militares estaduais possuem responsabilidades atinentes à segurança pública (art. 42 da CF/88).

Os direitos assegurados ao servidor público não são aplicados aos militares, o que evidencia a inafastável e elementar distinção entre as classificações de servidor público civil e a denominação do militar como categoria especial de agente público, o gênero.

Importante salientar a defesa, por uma minoria doutrinária, da classificação de servidor público do militar, afastando a separação consubstanciada na EC 18/98, pelo poder constituinte derivado, por meio da inclusão do § 3.º no art. 142, dispondo sobre os militares em capítulo próprio, “Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”, e delineando que os membros das Forças Armadas são denominados de militares.

Por sua vez, as forças auxiliares são compostas pelos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos territórios, que são as polícias militares e corpos de bombeiros militares e que, igualmente, como nas Forças Armadas, no âmbito estadual, a estrutura da administração militar é baseada na hierarquia e disciplina.

A definição das espécies daquelas pessoas físicas que desempenham funções públicas, de forma direta ou indireta, não está consolidada no âmbito doutrinário e na jurisprudência. Por essa razão, a amplitude da expressão agente público visa demonstrar a essência da atividade desempenhada pelos exercentes de funções públicas à sociedade.

Por certo que qualquer pessoa que age em nome do Estado é denominada agente público, não se observando a natureza do vínculo jurídico, a transitoriedade da relação, a existência ou a ausência de retribuição financeira decorrente do exercício da função ou serviço.

A forma de ingresso no serviço público pode ocorrer perante a administração direta, autárquica ou através das fundações públicas. Sendo assim, o agente público submete-se às normas de regência do regime jurídico vinculado ante o exercício de atividade funcional por ser servidor público, como temporário, estatutário ou empregado público. Também merece destaque o militar, temporário ou de carreira (da ativa e da inatividade), e, por fim, têm-se os particulares em colaboração com o poder público e os agentes políticos.

Sobreleva notar que, ao servidor público civil, aplica-se a lei do Direito Público, normalmente sendo denominada de estatuto. Os militares das Forças Armadas e das forças auxiliares possuem estatutos próprios que regulamentam toda a estrutura da organização militar, da carreira, da remuneração e da inatividade. Convém registrar que a CLT – Consolidação das Leis do Trabalho não deve ser aplicada ao servidor público, a qualquer das suas espécies.

Todavia, impõe-se a aplicação da CLT aos empregados públicos, diante do exercício de atividade econômica nas empresas públicas e nas sociedades de economia mista. Assim, existem normas, regras, regulamentos e princípios que regem as atividades dos agentes públicos do ponto de vista jurídico-administrativo, previdenciário e disciplinar, tendo como parâmetro o exercício funcional.

A título exemplificativo, considerando as peculiaridades da vida na caserna, merece destaque a MP 2.215-10/01 no tocante à não extensão, aos militares prestadores do serviço militar inicial, da garantia de remuneração não inferior ao salário-mínimo, conforme positivado no § 2.º do art. 18 da MP mencionada.

Acerca do tema supracitado, o STF considerou constitucional a opção legal de não extensão da garantia remuneratória às praças, nos termos da súmula vinculante 6: “Não viola a constituição o estabelecimento de remuneração inferior ao salário-mínimo para as praças prestadoras de serviço militar inicial”. Posteriormente, contudo, o dispositivo legal restou revogado pela lei 13.954/19.

Sendo assim, o militar de carreira desempenha suas atividades de forma voluntária e permanente no serviço militar e, no regime castrense, cumpre mencionar os institutos da vitaliciedade, que pode ser assegurada ou presumida, e da estabilidade adquirida, nos termos da alínea “a” do inciso IV do caput do art. 50 do Estatuto dos Militares.

Os militares temporários não adquirem estabilidade e, após o desligamento do serviço ativo, passam a compor a reserva não remunerada. O serviço militar temporário possui previsão na lei de serviço militar, lei 4.375/64, que foi regulamentada pelo decreto 57.654/66 – RLSM – Regulamento da Lei do Serviço Militar.

Por outro lado, o ingresso nas Forças Armadas ocorre tanto através da prestação do serviço militar obrigatório ou voluntário, quanto por convocação ou mediante aprovação em concurso público. Sob o prisma da lei 4.375/64 e do Estatuto dos Militares (lei 6.880/80), é possível destacar que a exclusão do serviço ativo das Forças Armadas e o consequente desligamento do militar da organização a que estiver vinculado decorre dos seguintes motivos: transferência para a reserva remunerada, reforma, demissão, perda de posto e patente, licenciamento, anulação de incorporação, desincorporação, a bem da disciplina, deserção, falecimento e extravio.

No que concerne à inatividade do militar, tendo como calço legal o art. 96 do Estatuto dos Militares, constata-se outra singularidade que os distingue do servidor público: os militares não são aposentados.

À vista disso, a transferência para a reserva remunerada do militar efetua-se a pedido, diante do implemento do tempo mínimo exigido que se refere a 35 anos, com as especificidades de tempo de atividade de natureza militar prevista no art. 97 do mencionado estatuto. Após a vigência da lei 13.954/19, também pode ser efetivada na modalidade compulsória ou de ofício.

Vale ressaltar que a inatividade se refere à reserva remunerada e à reforma. Os militares temporários não adquirem estabilidade e passam a compor a reserva não remunerada das Forças Armadas após serem desligados do serviço ativo (§ 3.º do art. 3.º do Estatuto dos Militares, redação dada pela lei 13.954, de 2019).

Ademais, a transferência do militar para a reserva remunerada poderá ser suspensa na vigência de estado de guerra, estado de sítio, estado de emergência ou em caso de mobilização. Sob a perspectiva da legislação civil, não existem as mencionadas possibilidades de retorno do inativo ao serviço ativo com as finalidades ora delineadas.

O conceito do militar da reserva remunerada possui similitudes com a aposentadoria do servidor público civil, considerando as peculiaridades do meio castrense já em destaque. Sendo assim, o militar pode requerer a reserva remunerada, na forma do art. 96 e seguintes da lei 6.880/80 e, para tanto, faz-se necessário a observância dos requisitos para a sua concessão pela administração militar, ou seja, o implemento do requisito de tempo mínimo exigido em atividade militar e a forma de ingresso na Força Militar, considerando a legislação aplicável.

Outro ponto de semelhança entre os regimes civil e militar relaciona-se à transferência de ofício para a reserva remunerada, com fundamento no art. 98 do estatuto, que prevê que a transferência para a reserva remunerada em face do implemento das idades-limite previstas no Estatuto dos Militares, as quais variam conforme a graduação ou posto do militar e exceções dispostas em alguns corpos, armas e quadros da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.

No âmbito civil, quando o servidor alcança a idade limite para o serviço público, ele é afastado de forma compulsória de suas atividades, o que se conceitua como aposentadoria compulsória por idade.

Considerando a temática, a promulgação da EC 88, de 7/5/15, com a alteração do art. 40 da CF/88, passou a prever o novo limite de idade para a aposentadoria compulsória do servidor público em geral, de 75 anos, o que caracteriza uma majoração da idade limite anterior, que era de 70 anos.

Por conseguinte, com o advento da LC 152, de 3/12/15, ao regular o inciso II do § 1.º do art. 40 da CF, a majoração da aposentadoria compulsória para 75 anos de idade estendeu-se a todos os agentes públicos abrangidos pelo RPPS – Regime Próprio de Previdência Social, como afirma Dirley da Cunha Junior (2022), que são os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluindo suas autarquias e fundações, aos membros do Poder Judiciário, aos membros do Ministério Público, aos membros das defensorias públicas e aos membros dos tribunais e dos conselhos de conta. Nota-se a ausência de previsão correspondente aos militares.

A sistemática das instituições militares possui distinção no tocante à inatividade e à possibilidade de retorno à atividade, também no que se refere à possibilidade de aplicação das normas e regulamentos disciplinares aos militares da reserva remunerada. No que diz respeito ao conceito de serviço ativo das Forças Armadas, o Estatuto dos Militares prevê, no art. 3.º, § 1.º, alíneas “a” e “b”, quem são os militares na ativa e na inatividade. 

Quanto à punição disciplinar, a súmula 55 do STF trata sobre o tema no sentido de que o militar da reserva está sujeito à pena disciplinar. Já o militar reformado não está sujeito à pena disciplinar, consoante previsão da súmula 56 do STF.

O regime previdenciário aplicado aos militares é outro ponto de controvérsia e de distinção, considerando que, no aspecto doutrinário, é defendida a tese de ausência de um regime protetivo dos militares diante das características peculiares, como a fonte de custeio indireta, no tocante ao pagamento da inatividade dos militares ser realizado em sua integralidade pela União.

Assim, o pagamento dos proventos de inatividade não decorre do custeio do próprio militar, na qualidade de segurado (contribuinte direto do sistema para fins de pagamento dos proventos de inatividade) do regime, conforme disposto no art. 53-A do Estatuto dos Militares.

Outrossim, como parâmetro para a negativa da existência de uma previdência militar, é possível destacar a ausência de um regime securitário do ponto do equilíbrio financeiro e atuarial admissível e operante, nos termos do conceito técnico estrito de previdência social contido no art. 201 ou do art. 40, ambos da CF/88, diante das particularidades da categoria atinentes à inatividade.

Vale salientar os critérios e o desconto de contribuição com destinação exclusiva para a pensão militar e os fundos de saúde das Forças Armadas – sistema de saúde dos militares (arts. 71, § 2.º-A, da lei 6.880/80; 3.º-A da lei 3765/60; art. 25 da MP 2215-10/01; art. 14 do decreto 92.512/86).

No entanto, em relação ao militar da reserva não remunerada, observa-se clara distinção, tendo em vista ser um civil, ou seja, após o término do vínculo com a administração militar, passa a ser integrante da vida civil, não possuindo vinculação com a Força Militar. Nessa circunstância, o militar da reserva não remunerada não se enquadra no conceito de militar e tem, como característica, ser possuidor da Carta Patente. Diante da impossibilidade de enquadramento em qualquer dos requisitos previstos no art. 3.º da lei 6.880/80, não pode, inclusive, ser equiparado ou receber tratamento igual ao do militar de carreira ativo ou inativo (reserva remunerada ou reformado).

O instituto da reforma, espécie do gênero exclusão do serviço ativo das Forças Armadas, está disciplinado no art. 94, inciso II, c/c arts. 104 a 114 da lei 6.880/80. Após a vigência da lei 13.954/19, não existe a possibilidade de o militar requerer a reforma, diante da revogação da espécie, a pedido (art.105 do Estatuto dos Militares), resguardando-se o direito adquirido, nos termos do art. 5.º, inciso XXXVI, da CF/88.

Assim, a reforma ex officio é aplicada nos casos previstos no art. 106, incisos I a VI. do Estatuto dos Militares. O militar é reformado quando da passagem, de forma definitiva, para a inatividade, podendo ocorrer por idade (critério objetivo que é analisando quando implementadas as idades limites de permanência na reserva remunerada) e, se de carreira, quando for julgado incapaz, definitivamente, para o serviço ativo das Forças Armadas, não mais existindo a possibilidade de ser convocado para o serviço ativo.

Também pode ocorrer quando o militar de carreira estiver agregado por mais de dois anos por ter sido julgado incapaz, temporariamente, mediante homologação de junta superior de saúde, ainda que se trate de moléstia curável, ou quando for condenado à pena de reforma prevista no CPM, por sentença transitada em julgado (reforma sanção), proveniente de condenação por crime militar capitulado no CPM; por condenação perante o STM em virtude de Conselho de Justificação, no caso dos oficiais; ou por condenação em conselho de disciplina, no caso de guarda-marinha, aspirante a oficial ou praça com estabilidade assegurada.

No caso do militar temporário, tendo em vista a redação dada pela lei 13.954/19, somente será reformado se for julgado inválido ou se for julgado incapaz, definitivamente, para o serviço ativo das Forças Armadas, quando enquadrado no disposto nos incisos I e II do caput do art. 108 do Estatuto dos Militares. 

Significa dizer que a incapacidade definitiva deve decorrer de ferimento recebido em campanha ou na manutenção da ordem pública, ou de enfermidade contraída em campanha ou na manutenção da ordem pública, ou enfermidade cuja causa eficiente decorra de uma dessas situações.

Em face da conceituação dos três institutos relativos à exclusão do serviço ativo, especificamente quanto à inatividade, às atribuições, organização, desempenho das funções e das responsabilidades dos agentes públicos, ressalta-se a possibilidade de o militar que está na reserva remunerada e, de forma excepcional, o militar reformado, celebrar contrato com a organização militar, para fins de prestação de tarefa por tempo certo (PTTC/TTC), em conformidade com a previsão contida no art. 3.º, § 1.º, inciso III, alínea “b”, do Estatuto dos Militares, devendo, contudo, observar a regulamentação da força a que se encontra vinculado.

Em face das alterações oriundas da EC 18/98, denota-se que os membros das Forças Armadas foram excluídos do conjunto de servidores públicos da União, através da redação do § 3.º do art. 142 da CRFB.

Através da mencionada mudança, a norma constitucional distinguiu sobremaneira os militares dos servidores civis, considerando a exclusão do regime próprio de previdência dos servidores civis, § 20 do art. 40, incluído pela EC 41/03, a qual vedou a existência de mais de um regime e de mais de uma unidade gestora para cada ente estatal, com ressalva do que dispõe o art. 142, § 3.º, inciso X, da CF/88.

Em vista disso, com fulcro na lei 13.954/19, nas Forças Armadas, as contribuições pagas pelo militar possuem destinam-se ao custeio da pensão militar e da assistência médico-hospitalar e social do militar (art. 13, I e II). Significa dizer que as contribuições descontadas dos militares não são destinadas para os proventos da sua inatividade remunerada, a qual deve ser suportada integralmente pelo Tesouro Nacional (lei 6.880, de 1980, art. 53-A, incluído pela mesma lei 13.954, de 2019).

Por seu turno, o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é o conjunto integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de remuneração, pensão, saúde e assistência, nos termos do Estatuto dos Militares e das regulamentações específicas.

Nesse sentido, na próxima seção, faremos uma abordagem sobre as alterações alusivas à contagem recíproca entre os regimes previdenciários e o instituto da compensação financeira, tendo como ponto central o tempo de serviço militar. A referida circunstância impõe a observância do art. 201, § 9.º, da CRFB, antes e após a EC 103/19, observando, sobremaneira, a legislação afeta ao tema, as consequências práticas para a administração pública em geral, atentando para as distinções entre os regimes previdenciários e suas características para fins de contagem recíproca do tempo de serviço/contribuição, em decorrência das especificidades aqui delineadas.

3 A contagem recíproca entre os regimes previdenciários: Tempo de serviço militar antes e após a EC 103/19

A contagem recíproca do tempo de contribuição/serviço é uma garantia do segurado da previdência social de ter computado o tempo de contribuição/serviço adquirido de um regime ou mais regimes (regime de origem) e, também, concernente ao sistema de proteção dos militares (regime de origem), a um outro regime que possua vinculação para fins de aposentadoria (regime instituidor), desde que não seja concomitante.

O tempo de contribuição decorrente do vínculo de trabalho ou emprego, em que as contribuições foram vertidas para o INSS (RGPS), poderá ser contado no RPPS, assim como o tempo do RPPS poderá ser utilizado no RGPS ou no RPPS, desde que não tenha sido utilizado pelo sistema de origem para a concessão de aposentadoria. Isso se denomina contagem recíproca do tempo de contribuição/serviço.

No tocante ao Sistema de Proteção Social dos Militares, na seção anterior foram destacados aspectos relacionados aos regimes previdenciários. Um deles relaciona-se à contribuição para a inatividade, o que não se vislumbra no regime jurídico do militar das Forças Armadas, uma vez que a sua inatividade é custeada pela União. Convém registrar que o art. 53-A da lei 6.880/80 prevê, como encargo da União, a remuneração dos militares ativos e inativos das Forças Armadas.

Os regimes previdenciários possuem normas que disciplinam a relação jurídica previdenciária estabelecida com o segurado da previdência social, diante da sua vinculação com o regime securitário, que pode decorrer da relação de trabalho ou da categoria profissional.

À vista da efetivação do princípio da uniformidade de prestações previdenciárias, mesmo considerando que não existe só um regime previdenciário no Brasil, em um sistema protetivo devem ser assegurados os benefícios previdenciários essenciais, que são a aposentadoria e pensão por morte.

Conforme já mencionado, os agentes públicos não estão inseridos no RGPS, regra geral. Em decorrência das atividades desempenhadas pelo servidor público titular de cargo efetivo civil, as normas disciplinadoras do regime jurídico laboral com cunho previdenciário e administrativo estão consignadas em estatuto próprio.

Sob a mesma ótica em relação ao militar, as normas atinentes à inatividade, forma de ingresso, com cunho administrativo-disciplinar estão consolidadas na lei 6.880/80, Estatuto dos Militares.

Do ponto de vista previdenciário, faz-se necessário enfatizar que as contribuições descontadas dos militares não possuem natureza contributiva. Logo, os militares possuem um tratamento diferenciado dos servidores públicos civis, desde a promulgação da EC 18/98.

A distinção relaciona-se a diversos aspectos já expostos no presente estudo, como em relação à inatividade, porém, com o advento da lei 13.954/19 e alteração dos contribuintes obrigatórios, é possível constatar aspectos de convergência para um sistema de proteção social dos militares que possui características do sistema previdenciário, a considerar a cobertura dos principais riscos sociais e, de forma similar, ao RPPS e RGPSM, os quais se relacionam à incapacidade física para o trabalho, critérios relacionados à idade (idade avançada), morte do segurado e pensão como forma de amparar o dependente do instituidor do benefícios previdenciário.

A Carta Magna assegura a contagem recíproca entre os regimes previdenciários no § 9.º do art. 201 da CF/88, para fins de concessão de aposentadoria, antes da promulgação da EC 103/19, considerando o tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.

Logo, tendo em vista que a Administração Pública Militar é parte integrante da Administração Pública Direta, estando sujeita aos princípios gerais norteadores do Direito Administrativo comum, previstos no art. 37 da CF/88, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, assim como possuindo princípios próprios da caserna, como a hierarquia e a disciplina, o tempo de serviço militar, tanto como militar temporário quanto de carreira, é considerado tempo público, prestando para União, no tocante às Forças Armadas, podendo ser utilizado para cômputo nos termos definidos na norma constitucional ora tratada, que se refere à contagem recíproca.

Quanto às forças auxiliares, policiais estaduais, deve ser aplicado o mesmo entendimento acima esposado para fins de cômputo do tempo de serviço/contribuição, mesmo considerando as alterações decorrentes da criação do sistema de proteção social e do fundo previdenciário específico e distinto dos civis. A atividade desempenhada, contudo, é de natureza pública.

Cabe referir que a garantia da contagem recíproca passou a ter previsão, de forma inicial, na lei 6.226/75, que dispõe sobre a contagem recíproca de tempo de serviço público Federal e de atividade privada, para efeito de aposentadoria. O art. 3.º estende a aplicação aos servidores públicos civis e militares, inclusive autárquicos, dos Estados e municípios.

Com a EC 103/19, ocorreu a inclusão no art. 201 da CF/88, do § 9.º-A, o qual passa a prever expressamente a contagem recíproca nos termos abaixo em destaque, em relação ao tempo de contribuição do RPPS e RGPS, entre os regimes próprios entre si e entre o tempo de serviço decorrente das atividades militares dos arts. 42 e 142 da CF/88, em face do RGPS e do RPPS:

§ 9º Para fins de aposentadoria, será assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência social, e destes entre si, observada a compensação financeira, de acordo com os critérios estabelecidos em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019)

§ 9º-A. O tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os arts. 42, 142 e 143 e o tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social ou a regime próprio de previdência social terão contagem recíproca para fins de inativação militar ou aposentadoria, e a compensação financeira será devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição aos demais regimes. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019) (Brasil, 1988).

Nas regras transitórias da EC 103/19, especificamente no art. 25, ficou assegurada a contagem de tempo fictício de contribuição no regime geral de previdência social decorrente de hipóteses descritas na legislação vigente até a data da entrada em vigor da mencionada emenda constitucional, para fins de concessão de aposentadoria, observando-se, a partir da sua entrada em vigor, o disposto no § 14 do art. 201 da CF/88.

A contagem de tempo fictício de contribuição, para efeito de concessão dos benefícios previdenciários e de contagem recíproca, resta vedada com a inclusão do § 14 ao art. 201 da CF/88 pela EC 103/19, produzindo efeitos a partir da sua vigência em 13/11/19.

A compensação financeira ocorre entre os regimes previdenciários, devendo ser considerados os respectivos tempos de contribuição e de serviço dos regimes de origem e o seu cômputo no regime a que o interessado estiver vinculado quando da solicitação e instituição da aposentadoria (regime instituidor).

Utilizando como referência o decreto 10.188 de 2019, caberá ao regime instituidor apresentar diretamente ao respectivo regime de origem (ao qual o segurado esteve vinculado) seus pleitos de compensação financeira. Por essa razão, tratando-se de tempo de serviço militar oriundo das Forças Armadas, o documento hábil para a efetiva comprovação do tempo de serviço, devendo ser considerado como condição de validade da contagem recíproca e para a averbação, é a CTSM – certidão de tempo de serviço militar.  

Sucede que, para fins de compensação previdenciária, a União tem apresentado questionamentos do ponto de vista temporal, como forma de impor restrições quanto ao direito do regime instituidor de requerer a compensação financeira com fundamento no § 9.º-A do art. 201 da CF/88, considerando a sua entrada em vigor com a vigência da EC 103/19, ou seja, 13/11/19, e a ausência de norma regulamentadora para devida operacionalidade do sistema.

O cerne da controvérsia envolve o direito à compensação financeira equivalente ao período anterior à vigência da EC 103/19. Evidencia-se também outro aspecto, o qual possui equivalência com o questionamento proposto no presente artigo, no tocante à eficácia da norma constitucional, uma vez que se sustenta que a compensação envolvendo tempo de serviço militar do âmbito Federal ou estadual depende de lei regulamentadora própria, para que possa ocorrer a concreta operacionalização da compensação, assim como de suporte normativo com o escopo de compatibilizar as previsões dos diversos regimes de previdência. Portanto, a previsão constitucional em análise possui eficácia limitada?

A lei 9.796, de 1999, trata sobre a compensação financeira entre o regime geral de previdência social e os regimes próprios de previdência social dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, na hipótese de contagem recíproca de tempos de contribuição. Já o decreto 10.188, de 2019, regulamenta a lei em destaque.

Nota-se que o § 9.º-A do art. 201 da CF/88 autoriza a contagem recíproca entre o tempo de serviço militar (das atividades militares dos arts. 42 e 142 da CF/88) e o tempo de contribuição ao RGPS ou a RPPS. Nesse sentido, para fins de compensação financeira, o objeto a que se refere são as receitas de contribuição relativas aos militares (regime de origem) e as receitas de contribuição aos demais regimes (regime instituidor), para fins de averbação em regime previdenciário próprio ou regime geral de previdência social, ou até o sistema de proteção social estadual e a correspondente contagem na aposentadoria/inatividade. Por consequência, ocasiona o direito de compensação financeira entre os regimes previdenciários.

O art. 201 da CF/88, com redação dada pela EC 20/98, autoriza a contagem recíproca referente ao tempo de contribuição na Administração Pública, ou seja, pode ser devidamente aplicado à Administração Pública Militar. Assim, reafirmando o contexto anterior ressaltado, com fulcro na lei 13.954, de 2019, art. 13, incisos I e II, concernente às Forças Armadas, as remunerações de ativa e da inatividade são encargos financeiros da União.

Ademais, as contribuições pagas pelo militar possuem destinação específica no que se refere ao custeio da pensão militar e da assistência médico-hospitalar e social do militar, e não possui a finalidade contributiva para a inatividade (reserva remunerada ou reforma), sendo integralmente suportada pelo Tesouro Nacional, consoante art. 53-A, do Estatuto dos Militares.

Destarte, o Tribunal de Contas da União assevera a responsabilidade da União quanto ao pagamento das remunerações dos militares, seja na ativa, seja na inatividade (Brasil, 2017).

Respondendo ao questionamento apontado sobre a eficácia da norma constitucional em apreço, o STF manifesta entendimento no sentido de que a norma contida no art. 202, § 2.º, da CF/88, na redação anterior à EC 20/98, bem como o § 9.º do art. 201 da CF/88, na redação conferida pela EC 20/98, possuem autoaplicabilidade.

Não existe fundamento plausível para a imposição de restrição à contagem recíproca do tempo de contribuição, seja oriundo da Administração Pública civil, seja militar ou mesmo da atividade privada, pois o Sistema de Proteção Social dos Militares deve ser inserido no conceito de previdência para fins de contagem recíproca, mesmo possuindo características distintas do regime próprio e do regime geral de previdência social, conforme já exposto no presente estudo.

Imperioso mencionar que os riscos cobertos no âmbito do SPSM equivalem aos riscos sociais de cobertura dos demais regimes, muito embora a natureza não contributiva dos descontos que incidem sobre a remuneração do militar, uma vez que a sua destinação visa ao custeio das pensões e para a assistência médico-hospitalar e social do militar, o que corresponde a um regime constitucional de proteção social do militar.

Todavia, sob a ótica histórica, infere-se que o SPSM tem origem nos regimes próprios, uma vez que as alterações no regime jurídico do militar decorrentes da já mencionada EC 18/98 tiveram seus efeitos a partir da sua vigência. No âmbito estadual, os militares dos Estados (policiais militares e corpo de bombeiro) estiveram vinculados ao fundo previdenciário civil até à criação, no âmbito estadual, do SPSM e seu correspondente fundo, em virtude das alterações provenientes da lei 13.954/19.

Aliado a isso merece, destaque o § 20 do art. 40 da CRFB, com redação dada pela EC 41/03, do ponto de vista da vedação da existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3.º, X, da CF/88.

Na esfera do RGPS, tem-se a previsão no art. 55, inciso I, da lei 8.213/91, do cômputo do tempo de serviço militar, inclusive o voluntário, e o previsto no § 1.º do art. 143 da CF/88, ainda que anterior à filiação ao regime geral de previdência social, desde que não tenha sido contado para inatividade remunerada nas Forças Armadas ou aposentadoria no serviço público.

A controvérsia em questão já foi apreciada pelo STF, concernente ao reconhecimento do tempo de serviço militar no RGPS para fins de contagem recíproca, em que se assentou que o tempo de serviço militar é contado para efeito de disponibilidade e aposentadoria do servidor público estadual, através da súmula 10.

É compreensível que a compensação financeira com o RGPS ou com o RPPS deve ser assegurada para fins de realização da compensação financeira em favor do ente federativo, instituidor do benefício previdenciário, diante do vínculo jurídico com ele estabelecido. Por essa razão, sendo o tempo de serviço militar oriundo das Forças Armadas, depreende-se que o militar exerceu suas atividades militares em favor da União, mediante a comprovação do tempo de serviço, através do instrumento de validade, a CTSM.

A própria legislação militar, lei 4.375/64, que disciplina o serviço militar, prevê no art. 63 a possibilidade de contagem do tempo de serviço ativo prestado nas Forças Armadas, para efeito de aposentadoria.

Em relação ao tempo de serviço ser considerado como tempo de contribuição, vale destacar a previsão do art. 4.º da EC 20/98 e ressaltar que o STF reconhece a possibilidade de contagem do tempo de serviço militar como tempo de serviço/contribuição, nos termos da legislação já apontada, a qual se aplica ao RGPS, não podendo, de forma distinta, ser afastada a possibilidade de cômputo no âmbito do RPPS ou de outro SPSM, haja vista que as limitações temporais não são aplicadas quando se trata de contagem recíproca no RGPS, por meio de averbação de tempo de serviço militar perante a autarquia Federal (INSS).

Com isso, é possível afirmar que a compensação financeira entre os regimes previdenciários, com fundamento no art. 201, § 9.º e 9.º-A da CRFB, não pode sofrer restrições temporais, principalmente limitações não assinaladas na norma constitucional e nem em sede infraconstitucional, haja vista que resultará em evidente prejuízo para o regime instituidor, que comprova ser credor dos valores da compensação financeira.

Destarte, o regime instituidor precisa comprovar a correspondente fonte de custeio do benefício concedido. A não efetivação da compensação financeira leva ao favorecimento do regime de origem, o que caracteriza ofensa ao pacto federativo e ofensa reflexa à CF/88.

4 Conclusão

O assunto abordado revela-se de suma importância diante da incongruência que permeia o regime constitucional de proteção dos militares e a sua classificação no âmbito da administração pública, o que repercute nas relações de cunho previdenciário, como no caso da contagem recíproca e da compensação financeira.

É de suma importância o destaque para os conceitos constitucionais e administrativos para facilitar o entendimento da temática, diante da complexidade e das particularidades no regime jurídico civil e militar.

O questionamento que envolve o artigo reflete a necessidade de análise do tema de forma interdisciplinar e coesa, para fins de reconhecer a autoaplicabilidade da norma contida no art. 202, § 2.º, da CF/88, na redação anterior à EC 20/98, bem como no § 9.º do art. 201 da CF/88, na redação conferida pela EC 20/98, e o reconhecimento de possibilidade de averbação do tempo de serviço militar para fins de concessão do benefícios previdenciário, a aposentadoria e, consequentemente, o reconhecimento da contagem recíproca, como um direito do segurado de utilização do tempo de serviço/contribuição vinculado a um regime de poder ser utilizado por outro regime, que será o responsável pela instituição da aposentadoria, observando, contudo, as vedações legais que circundam a matéria.

Logo, destacamos que a distinção da natureza, do regime jurídico, resulta na diferenciação concernente ao tempo de contribuição e de serviço e os seus efeitos previdenciários e administrativos.

Dessa forma, o STF tem se manifestado, afastando a tese utilizada pela União no âmbito judicial, de necessidade de adoção de critérios temporais e de norma regulamentadora em relação ao § 9.º-A do art. 201 da CF/88, para fins de reconhecer o direito do regime instituidor da aposentadoria, de  obter a compensação financeira, considerando a utilização do tempo de serviço das Forças Armadas, mediante a averbação da CTSM – Certidão de Tempo de Serviço Militar no vínculo com um ente federativo.

O debate sobre o Sistema de Proteção Social dos Militares e o comparativo com as característica e elementos que integram o RGPS e o RPPS evidenciam a importância do tema para a Administração Pública, para o segurado e para o meio jurídico, uma vez que a negativa do regime de origem de efetivar a compensação previdenciária, pautada na negativa de previdência do militar ou de situações correlatas, afetas à natureza não contributiva na esfera do SPSM, enseja o reconhecimento de ofensa ao pacto federativo e o locupletamento sem causa do regime de origem.

A diferenciação dos militares com os servidores públicos civis, empregados públicos e demais trabalhadores regidos pela CLT possui relevância e norteia a interpretação do instituto jurídico esposado, constituindo a verdadeira essência do art. 201, § 9.º e § 9.º-A da CF/88.

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BRASIL. Decreto n. 10.188 de 2019, de 20 de dezembro de 2019. Regulamenta a Lei n. 9.796, de 5 de maio de 1999, para dispor sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e entre os regimes próprios, na hipótese de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria, e dá outras providências. Dez 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d10188.htm. Acesso em: 12 mar. 2024.

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CUNHA JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. Salvador: Juspodivm, 2022.

Elba Macedo Braga

Advogada, consultora jurídica, mentora e professora. Especialista em Direito do Trabalho, Direito Público, Direito Militar e Previdenciário.