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Introdução
A imunidade tributária recíproca é um instituto essencial para a preservação do equilíbrio federativo no Brasil, consagrado no art. 150, inciso VI, alínea “a”, da CF/88. Essa vedação impede que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios instituam impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros, assegurando, assim, a não interferência tributária entre os entes federativos.
No entanto, a extensão dessa imunidade a bens públicos que são cedidos à iniciativa privada por meio de contratos de concessão pública é um tema que suscita intensos debates jurídicos. O cenário se torna ainda mais desafiador quando se considera que, no âmbito das concessões, é comum a coexistência de áreas diretamente vinculadas à prestação de serviços públicos e de outras destinadas à exploração econômica, gerando dúvidas sobre a incidência de tributos como o IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano.
A controvérsia decorre, principalmente, da interpretação do §3º do art. 150 da CF/88, que restringe a imunidade nos casos em que o patrimônio, a renda ou os serviços sejam relacionados à exploração de atividades econômicas regidas por normas aplicáveis a empreendimentos privados ou em que haja contraprestação ou pagamento de tarifas pelos usuários. Assim, a questão jurídica central reside em definir os limites entre a imunidade tributária recíproca e a tributação de áreas cedidas a concessionárias.
O STF, diante da multiplicidade de decisões conflitantes sobre o tema nos tribunais inferiores, reconheceu a repercussão geral no Recurso Extraordinário 1.479.602/MG (Tema 1.297), determinando a suspensão nacional de todos os processos judiciais e administrativos que tratam da incidência do IPTU sobre bens públicos afetados a concessões. Essa decisão busca uniformizar o entendimento jurídico e oferecer maior segurança às partes envolvidas.
Imunidade tributária recíproca: Fundamentos constitucionais
Prevista no art. 150, VI, “a”, da CF/88, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios estão impedidos de instituir impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços uns dos outros. Esse dispositivo visa proteger o equilíbrio federativo, prevenindo interferências tributárias que poderiam comprometer a autonomia e o funcionamento dos entes federativos (Costa, 2023, p. 54).
O princípio remonta à Constituição de 1891, tendo sido mantido com variações em todas as cartas constitucionais subsequentes: “Art 10 – É proibido aos Estados tributar bens e rendas federais ou serviços a cargo da União, e reciprocamente”. Historicamente, o instituto foi concebido para garantir a autonomia administrativa e financeira dos entes federados. Na CF/88, o §2º do art. 150 ampliou a proteção às autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (Paulsen, 2024, p. 105-112).
No entanto, o §3º do mesmo artigo exclui a imunidade nos casos de exploração de atividades econômicas regidas por normas de empreendimentos privados ou que envolvam contraprestação ou pagamento de tarifas pelos usuários. Essa restrição reflete a intenção do legislador constituinte de evitar a concessão de privilégios tributários a atividades tipicamente econômicas, preservando a neutralidade concorrencial.
A aplicabilidade da imunidade tributária recíproca é condicionada ao cumprimento de critérios objetivos, especialmente em situações envolvendo concessões de serviços públicos. O parecer 00020/24 da Advocacia-Geral da União delineia três requisitos essenciais para que a imunidade seja reconhecida em contratos de concessão pública (AGU, 2024, p. 9):
Esses critérios visam garantir que a imunidade seja restrita às situações em que os bens públicos sejam utilizados exclusivamente para o cumprimento das obrigações contratuais e regulatórias inerentes à concessão, evitando benefícios fiscais indevidos em atividades puramente econômicas.
No contexto das concessões públicas, por outro lado, a aplicação da imunidade recíproca é especialmente desafiadora devido à coexistência de áreas destinadas à prestação do serviço público e de outras que possuem caráter comercial. Como destacado pelo STF no julgamento do RE 1.479.602/MG, a distinção entre essas áreas é crucial para determinar a incidência ou não de impostos como o IPTU (STF, 2024, p. 5).
O Tribunal tem reiterado que bens afetados diretamente à prestação de serviços públicos essenciais, como rodovias, ferrovias e aeroportos, podem ser abrangidos pela imunidade, desde que utilizados para finalidades diretamente relacionadas ao serviço público. Por outro lado, áreas exploradas para atividades econômicas em sentido estrito, como lojas, estacionamentos e galpões comerciais, são tributáveis.
A ausência de uma definição precisa sobre o que constitui “afetação ao serviço público” frequentemente resulta em disputas judiciais, como ilustrado no caso do RE 1.479.602/MG. A necessidade de diálogo entre União e municípios para delimitação das áreas imunizadas e tributáveis é reiterada no parecer da AGU, que recomenda a inclusão dessas definições nos contratos de concessão (AGU, 2024, p. 12).
A controvérsia jurídica sobre o IPTU
A incidência do IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano em imóveis públicos cedidos a concessionárias de serviços públicos tem origem na interpretação do alcance da imunidade tributária recíproca prevista na CF/88. Essa discussão envolve não apenas aspectos constitucionais, mas também implicações práticas que afetam concessionárias, municípios e usuários dos serviços públicos.
A controvérsia foi intensificada por decisões judiciais conflitantes, que ora reconhecem a imunidade tributária em bens públicos sob concessão, ora permitem a tributação com base em argumentos relacionados à exploração econômica. A judicialização da matéria motivou o STF a reconhecer a repercussão geral no Recurso Extraordinário 1.479.602/MG, Tema 1.297.
A decisão do TJ/MG no caso específico estabeleceu que a concessão de bens públicos a particulares para prestação de serviços públicos não afastaria, por si só, a incidência de IPTU. Contudo, a Corte reconheceu que, em situações específicas, a imunidade poderia ser aplicada, desde que o bem estivesse diretamente vinculado à prestação do serviço público concedido.
Diante da multiplicidade de processos em tramitação e da relevância da matéria, o ministro André Mendonça, relator do RE 1.479.602/MG, determinou a suspensão nacional de todos os processos judiciais e administrativos relacionados ao tema. A medida, prevista no art. 1.035, §5º, do CPC, visa garantir uniformidade no tratamento jurídico e evitar decisões contraditórias que possam gerar onerosidade indevida às concessionárias e desequilíbrios no pacto federativo.
A decisão busca esclarecer a aplicação da imunidade tributária em concessões públicas, definindo limites claros entre áreas afetadas ao serviço público e aquelas destinadas à exploração econômica. Essa distinção é essencial para preservar a neutralidade concorrencial e assegurar previsibilidade jurídica às partes envolvidas.
O parecer 00020/24 da Advocacia-Geral da União contribuiu para a discussão, ao estabelecer critérios objetivos para a tributação de imóveis em regime de concessão pública. O documento reafirma que a imunidade tributária recíproca não abrange áreas destinadas à exploração econômica em regime concorrencial, mesmo que localizadas em terrenos da União (AGU, 2024, p. 9).
Um exemplo ilustrativo citado no parecer envolve o arrendamento de áreas aeroportuárias para atividades comerciais, como lojas e estacionamentos. Nessas situações, o uso dos bens públicos é desvinculado do serviço público concedido, configurando exploração econômica tributável (AGU, 2024, p. 11). Por outro lado, áreas diretamente utilizadas para operação aeroportuária, como pistas de pouso e hangares, permanecem imunes à tributação.
A controvérsia tem implicações práticas significativas para os municípios e as concessionárias. Os municípios argumentam que a tributação de áreas economicamente exploradas contribui para a justiça fiscal e para a arrecadação de recursos essenciais ao custeio de serviços públicos locais. Já as concessionárias destacam que a cobrança indiscriminada de IPTU pode gerar impactos financeiros consideráveis, comprometendo o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e resultando em aumento de custos para os usuários dos serviços (AGU, 2024, p. 12).
No setor ferroviário, por exemplo, o impacto da tributação pode ser bilionário, como apontado por entidades de classe que participaram da discussão como amici curiae no STF. O mesmo ocorre, segundo apontam, em setores como rodovias e aeroportos, onde áreas concedidas frequentemente incluem tanto espaços operacionais quanto áreas comerciais.
Jurisprudência do STF e o Tema 1.297
Viu-se que a definição dos limites da imunidade tributária recíproca em concessões públicas tem sido um tema recorrente na jurisprudência do STF, ganhando destaque com o julgamento do RE – Recurso Extraordinário 1.479.602/MG, que consolidou o Tema 1.297 da repercussão geral, tratando da incidência do IPTU sobre bens públicos cedidos à iniciativa privada para prestação de serviços públicos.
No RE 1.479.602/MG, o STF enfrentou a questão jurídica relativa à imunidade tributária sobre bens públicos afetados à concessão de serviço público. O recurso foi interposto contra acórdão do TJ/MG que permitiu a cobrança de IPTU sobre um imóvel público utilizado por uma concessionária ferroviária (STF, 2024, p. 3). A relevância constitucional do tema levou ao reconhecimento de repercussão geral, nos termos do art. 1.035 do CPC.
Com o reconhecimento da repercussão geral, o Ministro André Mendonça, relator do caso, determinou a suspensão nacional de todos os processos judiciais e administrativos relacionados ao tema. Essa medida busca evitar decisões conflitantes em diferentes instâncias judiciais e garantir uniformidade no tratamento da matéria, especialmente devido aos impactos econômicos e regulatórios associados.
Embora o STF ainda não tenha fixado uma tese definitiva para o Tema 1.297, a jurisprudência do Tribunal oferece diretrizes importantes sobre a aplicação da imunidade tributária recíproca em concessões públicas. Em julgados como o RE 601.720 (Tema 385) e o RE 1.320.054 (Tema 1.140), o Tribunal estabeleceu que a imunidade se aplica a bens afetados diretamente à prestação do serviço público, desde que:
Esses critérios estão sendo considerados no julgamento do RE 1.479.602/MG, especialmente no que tange à distinção entre áreas utilizadas diretamente para o serviço público e aquelas exploradas comercialmente, como lojas, estacionamentos e outros espaços que geram receita para a concessionária.
O parecer 00020/24 da Advocacia-Geral da União, mencionado no processo, reforça a necessidade de distinguir entre áreas diretamente vinculadas ao serviço público e aquelas destinadas à exploração econômica. O documento sugere que áreas economicamente exploradas, mesmo em terrenos públicos, devem ser tributadas, enquanto áreas diretamente afetadas ao serviço público permanecem imunes (AGU, 2024, p. 9).
Implicações
As decisões judiciais e administrativas sobre o tema possuem impactos diretos e práticos para os entes federativos, concessionárias de serviços públicos e os próprios usuários desses serviços. Esses efeitos abrangem desde a modelagem de contratos de concessão até a política tributária municipal e o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
A definição dos limites da imunidade tributária recíproca é essencial para as concessionárias, dado que a cobrança de IPTU sobre áreas utilizadas em concessões pode representar custos significativos. No caso das ferrovias, rodovias e aeroportos, as concessionárias argumentam que a tributação de áreas indispensáveis ao serviço público, como terminais, faixas de domínio e pistas, pode comprometer o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, exigindo repactuações e possíveis repasses aos usuários (AGU, 2024, p. 9).
Adicionalmente, as concessionárias apontam que a tributação indiscriminada pode gerar uma sobrecarga operacional, especialmente em setores que já operam com margens financeiras ajustadas. No setor ferroviário, por exemplo, a cobrança de IPTU em áreas operacionais pode inviabilizar investimentos e dificultar a manutenção de tarifas competitivas.
Os municípios, por sua vez, defendem que a tributação de áreas economicamente exploradas, como estacionamentos, lojas e galpões comerciais, é fundamental para a arrecadação local. A ausência de tributação sobre essas áreas cria, segundo os municípios, disparidades fiscais, especialmente quando atividades similares realizadas em terrenos privados estão sujeitas à incidência de IPTU.
Essa questão é particularmente relevante em cidades onde a presença de grandes áreas concedidas representa uma parcela significativa do território urbano. A possibilidade de tributar áreas economicamente exploradas garante aos municípios uma importante fonte de receita, que pode ser destinada à prestação de serviços públicos e infraestrutura local.
A controvérsia também gera implicações na modelagem de contratos de concessão pública. O parecer 00020/24 da AGU recomenda que as entidades responsáveis pela modelagem das concessões definam, de forma clara, quais áreas serão consideradas imunes e quais estarão sujeitas à tributação. Essa definição antecipada pode evitar litígios futuros e assegurar maior previsibilidade para as partes envolvidas (AGU, 2024, p. 12).
A ausência de critérios claros sobre a tributação pode desestimular investimentos privados em concessões, especialmente em setores onde a exploração econômica de áreas concedidas é parte essencial da viabilidade financeira do projeto. No caso de aeroportos, por exemplo, atividades como o aluguel de espaços comerciais representam uma parcela significativa da receita das concessionárias, o que torna crucial a definição de regras tributárias que assegurem a competitividade do setor (AGU, 2024, p. 11).
Por fim, a controvérsia afeta diretamente os usuários dos serviços públicos concedidos. A inclusão de custos tributários nas áreas concedidas pode levar a reajustes nas tarifas cobradas dos usuários, onerando o acesso a serviços essenciais como transporte e infraestrutura rodoviária. Por outro lado, a arrecadação de tributos sobre áreas economicamente exploradas contribui para a equidade fiscal e pode ser revertida em benefícios para a coletividade, por meio de investimentos em saúde, educação e infraestrutura urbana (STF, 2024, p. 8).
A uniformização do entendimento pelo STF sobre a imunidade tributária recíproca em concessões públicas é, portanto, um passo necessário para equilibrar os interesses dos entes federativos, das concessionárias e da sociedade em geral. A harmonização entre imunidade e tributação assegura a viabilidade dos contratos, protege os usuários e promove justiça fiscal.
Considerações finais
O julgamento do Recurso Extraordinário 1.479.602/MG, que inaugurou o Tema 1.297 da repercussão geral, marca um momento significativo na busca por uniformidade no tratamento da questão. A determinação do STF de suspender processos judiciais e administrativos relacionados ao tema reflete a relevância da controvérsia e a necessidade de critérios claros e previsíveis para a aplicação da imunidade tributária recíproca.
A análise das decisões do STF e do parecer 00020/24 da Advocacia-Geral da União sinaliza sobre a importância de delimitar com precisão as áreas protegidas pela imunidade e aquelas sujeitas à tributação. Áreas essencialmente vinculadas à prestação do serviço público devem ser protegidas, assegurando a continuidade e a eficiência dos serviços prestados. Por outro lado, áreas exploradas economicamente, como espaços comerciais, devem contribuir para a arrecadação municipal, promovendo justiça fiscal e evitando desequilíbrios concorrenciais.
Os impactos dessa controvérsia não se limitam às concessionárias e aos municípios, refletindo diretamente nos usuários dos serviços públicos, que podem ser afetados por aumentos tarifários ou pela redução da qualidade dos serviços em decorrência de desequilíbrios econômicos nos contratos de concessão. Por isso, a uniformização da jurisprudência, aliada a uma regulamentação clara e detalhada nos contratos de concessão, é indispensável para assegurar um ambiente jurídico estável e previsível.
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AGÊNCIA INFRA. Ministro do STF amplia suspensão de processos sobre cobrança de IPTU a concessões públicas. Agência Infra, 2024. Disponível em: https://agenciainfra.com. Acesso em: 05 jan. 2025.
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Wenner Melo
Advogado. Publicista. Mestrando em Direito. Ex-Procurador-Geral do Município. Graduadoem Comércio Exterior. Membro da Associação Brasileira de Direito Processual Constitucional (ABDPC)
